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Les portes de la révolution

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Crédit: Cyrille Lips CcCrédit: Cyrille Lips Cc
Articles | Publié le 20.04.2011 Les révolutions en Afrique du Nord ont renforcé les flux migratoires à travers la Méditerranée. La politique européenne des frontières extérieures est encore jeune et fragile. Tiraillées entre un espace commun de libre circulation et les gestions nationales des frontières, de nouvelles forces d'intervention sont envoyées par Bruxelles pour renforcer les côtes méridionales. Leurs objectifs et moyens d'action restent à définir. Dans le flou, tous les excès sont permis...

Les récents bouleversements au Maghreb, en plus de provoquer une importante vague migratoire vers l'UE, ont rallumé les réflexions sur le rôle de Frontex, l'agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux FRONTières EXtérieures. Le 20 février dernier, sur demande des autorités italiennes, Frontex a lancé la mission Hermes 2011, alignant des dizaines de gardes frontières et douaniers avec pour charge de prêter main forte en Méditerranée aux patrouilles des îles de Lampedusa (Italie) et Malte. C'est bien peu comparé à l'engagement de Frontex sur la frontière gréco-turque. Elle y est active depuis novembre 2010 avec, pour la toute première mission de son bras opérationnel, les équipes d'intervention rapide aux frontières, astucieusement nommées Rabit. Sur demande du gouvernement hellénique, la Commission européenne avait donné à cette mission Hermes 2011 un mandat de deux mois, renouvelé par la suite. Avec une nouveauté de taille: les agents des Rabit sont désormais autorisés à utiliser la force pour soutenir la police grecque, la plus exposée, dans sa mission de contrôle de l'accès des immigrés clandestins au vieux continent. Après une longue gestation et une pénible transition, Frontex semble finalement destinée à fonctionner de manière autonome. Fin septembre 2010, pour la première fois, l'agence a organisé un rapatriement d'immigrés. Une grande première destinée à se répéter dans les mois prochains. Schengen de garde

Pour bien comprendre cette évolution, il est nécessaire de faire un petit saut en arrière. Le 14 juin 1985 à Schengen, petite ville du Luxembourg, cinq états membres de ce qu'on appelait alors la CEE (Belgique, France, Allemagne, Luxembourg et Pays-Bas) paraphaient le premier accord sur la libre circulation des personnes. Durant les années 90, d'autres pays d'Europe les ont progressivement rejoints, jusqu'aux 25 adhérents actuels. Ainsi, une frontière supranationale naissait vraiment. Mais pendant que la zone de libre circulation s'agrandissait et que les contrôles aux frontières internes étaient abolis, on portait bien peu d'attention à un problème analogue : la nécessité d'instituer des mécanismes de contrôle centralisés aux frontières extérieures. Pendant des années, l'UE a eu la prétention d'agrandir ses frontières, laissant ainsi aux états membres la responsabilité de les surveiller, et éventuellement de rapatrier les immigrés clandestins.

Cette contradiction trouve néanmoins une explication purement géographique. Tous les états d'Europe, et surtout ceux du Nord, n'étaient pas intéressés à la création – et encore moins au financement – d'une autorité de contrôle supranationale pour la défense des frontières méridionales. En bref, la charge de ce contrôle concernait principalement les pays de l'Europe du Sud, Espagne et Italie en tête. Ces derniers n'ont ni l'expérience, ni les moyens d'affronter un phénomène aussi complexe, auquel ils n'ont été confrontés que depuis les années 80. Un contexte alourdi par le silence de Bruxelles qui, pendant trop longtemps, a décidé de ne rien décider. C'est seulement en 2005, à l'initiative de la Commission européenne, que Frontex a été créée. Avec quels objectifs et quels moyens financiers ? Et surtout, pourquoi a-t-il fallu attendre plus de cinq ans avant que cette agence n'ait le mandat de piloter des rapatriements collectifs et de contrôler les interventions de la force Rabit? Précipitations atmosphériques

La vérité est que, outre le désintérêt certain d'une partie des pays septentrionaux, les états membres ont toujours et continuent à considérer l'immigration comme une prérogative exclusivement nationale. Une lecture qui aide à comprendre pourquoi Frontex est restée au second plan pendant les premières années de sa vie, avec un quartier général à Varsovie loin des "points chauds" de l'immigration, un organe lilliputien et un budget plus restreint qu'une petite ville européenne. Ce n'est pas pour rien si récemment encore le rôle de l'agence a été confiné à des tâches de renseignement, pour cause de restrictions statutaires: en particulier le partage d'informations sur les flux migratoires et la formation de douaniers. Certes, Frontex a aussi commencé à coordonner des missions transnationales de patrouilles des frontières européennes, même avec l'aide d'états tiers. toutefois, la direction de celles-ci a toujours été confiée aux autorités de la nation hôte. L'organisation du premier rapatriement officiel de façon indépendante, et le déploiement en Grèce des forces Rabit ont accéléré, sinon déclenché, des changements profonds. D'un côté, faire endosser à Frontex la charge des rapatriements permettrait aux états de se libérer progressivement, quoique partiellement, d'une pratique controversée, particulièrement dans un contexte de polémiques sur les reconduites aux frontières.  

Les sudistes dépassés

Ce n'est pas un hasard si l'année dernière une proposition de la Commission, justement à l'initiative de Malte et de l'Italie, de revoir l'acte constitutif de Frontex a vu le jour, bien qu'elle ne soit toujours pas adoptée. Parmi les nouveaux objectifs, elle propose d'assouplir les restrictions du mandat concernant l'exécution des rapatriements, et elle appuie la création d'une dotation propre à l'agence. En attendant le coup d'envoi du Conseil et du Parlement, les bases juridiques pour l'exécution des rapatriements indépendants semblent faibles. Dans le doute, et avec prévoyance, le budget consacré aux expulsions est passé de 2 à 9 millions d'euros entre 2009 et 2010. Quant au déploiement des Rabit, avant les révoltes au Maghreb, la fermeture des routes clandestines vers l'Espagne et l'Italie, en vertu des accords bilatéraux avec le Maroc et la Libye, avait déplacé le flux de clandestins vers la frontière entre la Turquie et la péninsule hellénique. Un phénomène ingérable pour un petit pays, déjà terrassé par la crise économique. Qu'en sera-t-il donc de Frontex? Il s'agit plus d'une énigme que d'une question. En partie parce qu'il est difficile à l'heure actuelle d'établir si les deux nouveautés (les reconduites et l'intervention des forces Rabit) représentent un véritable changement de cap ou simplement une situation temporaire destinée à durer.

Article réalisé en partenariat avec

Giuseppe Terranova, Rome Italie ;  Francesco Molica, Brussels Belgique
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