Illustration par Christian Gail
Le concept de neutralité a été défini il y a presque cinq siècles. À l’époque, on parle de «non-ingérence dans les affaires d’autrui». Ce fut pendant longtemps la position de la Suisse en matière de politique étrangère et de sécurité, qui a permis à la Confédération suisse de préserver son indépendance face aux grandes puissances européennes antagonistes. Au XVIIe siècle, pendant la guerre de Trente Ans, qui ravage l’Europe centrale, les suisses se tiennent à l’écart des opérations militaires, tout en fournissant des armes aux différents belligérants. Un conseil composé de Catholiques et Protestants garantit cette indépendance. Au sortir de la guerre, les grandes puissances européennes reconnaissent la neutralité de la confédération suisse. Bon an, mal an, la Suisse gardera sa neutralité intacte au cours des siècles suivants, jusqu’à la fin de la Première Guerre mondiale, à la création de la Société des Nations (SDN), dont le siège sera installé à Genève. La Suisse, pourtant membre de la SDN, proclame sa neutralité et ne participe pas aux sanctions militaires décidées par l’organisation. Mais la seconde moitié du XXe siècle, entâchée par la Guerre froide, fut une période historique tendue et délicate. Dans un premier temps, la Suisse reste sur une «stricte» application de sa neutralité, avec une politique étrangère volontairement prudente, qui a trouvé son expression dans les directives de 1954 (2). Parallèlement, la politique des «bons offices» suisse connaît un développement remarquable (depuis l’armistice signé en Corée en 1953). Il s’agit de légitimer le maintien d’une politique de neutralité dans sa dimension universelle en se montrant solidaire de l’ONU sans en faire partie, mais aussi de l’Europe, sans se lier aux objectifs politiques des institutions européennes. Qu’il s’agisse du marché commun (1959), des relations avec les Nations unies ou l’Europe (3), la Suisse a toujours dû rester «indépendante et disponible», selon une déclaration du chef du Département de politique fédérale, Max Petitpierre. Car le pays était soucieux d’éviter l’isolement, notamment par rapport à la dynamique d’intégration européenne.
Au rapport !
Mais depuis 1989 (et après qu’en 1986, 75% de la population a refusé l’adhésion à l’ONU), plusieurs interventions parlementaires ont été déposées au sujet de la neutralité, demandant au Conseil fédéral des précisions quant à l’application de la neutralité en politique étrangère. C’est ce qu’a fait le Conseil fédéral en 1993 (puis en 1999 et 2000 avec les Rapports sur la politique de sécurité extérieure de la Suisse dans un contexte de renforcement de la coopération internationale), avec un rapport complet sur la question, dans lequel il affiche d’emblée un préambule en forme de justification : «Si l’on regarde l’histoire de notre pays, on constate que la neutralité n’a jamais été une institution rigide, mais que la Suisse a au contraire su moduler cet instrument pour le mettre au service de ses intérêts. [...] La Confédération a réitéré sa volonté d’être neutre en de nombreuses occasions, mais n’a jamais pris ou reconnu un engagement de droit international public à demeurer neutre de manière permanente. Notre pays n’a donc aucune obligation de maintenir ce statut à tout jamais. De même, la Suisse peut revendiquer le droit d’adapter et de redéfinir sa neutralité en fonction des mutations intervenues dans le monde qui l’entoure. Elle dispose à cet égard d’une vaste latitude. [...] La neutralité ne peut pas être considérée comme un dogme intangible» (1). La neutralité suisse n’est donc pas un concept aux frontières définies et rigides, mais au contraire un «instrument» au service des intérêts suisses, qui s’adapte et évolue en fonction du contexte international dans lequel le pays évolue.
La Suisse sent donc le besoin de rédiger ce Rapport sur la neutralité en 1993, en réponse à des évolutions historiques majeures sur la scène internationale : fin de la Guerre froide, chute du mur de Berlin, début du monde unipolaire, etc. Dans ce rapport, la Suisse réaffirme sa neutralité telle qu’elle l’avait déjà déssinée en 1907, dans la Convention de La Haye, dans laquelle elle définit un «droit à la neutralité» à appliquer en cas de conflit armé, ainsi que sa neutralité «permanente, armée et libre». Explications de texte : «Permanente, cela signifie que la Suisse s’engage à rester neutre dans tout conflit à venir, indépendamment de l’identité des belligérants comme du lieu et du moment de l’affrontement. Armée, ce qui signifie que la Suisse est déterminée à user de tous les moyens dont elle dispose pour se défendre militairement contre un agresseur éventuel et pour prévenir tout acte incompatible avec sa neutralité, qui pourrait être perpétré sur son territoire par les états belligérants». La Suisse se réserve donc le droit de prendre les armes en cas d’une agression extérieure «sur son territoire».
Mais de nouveaux éléments apparaissent dans le rapport, notamment sur ses relations avec les organisations internationales.
En guerre pour la paix
Il est envisagé une «réorientation de la politique étrangère de la Suisse dans l’optique de la neutralité», pour garantir les intérêts nationaux tout en se réservant le droit à la coopération internationale, «domaine où doivent être accomplies des tâches communes, à chaque fois qu’il s’agit de préserver la paix et la prospérité». La Suisse affirme en effet vouloir appliquer «une politique étrangère active dépassant la neutralité pour s’axer sur la participation et la solidarité. [...] Le moment paraît dès lors venu d’abandonner la position restrictive qu’elle a défendue jusqu’à présent pour intensifier sa coopération avec d’autres états». La Suisse se réserve donc le droit de coopérer militairement avec d’autres États, via un dispositif «transfrontières», pour défendre l’intégrité de son territoire national. Mais le rapport va plus loin dans sa volonté de coopération internationale puisqu’il précise aussi que «la participation à des sanctions collectives [économiquement contraignantes, militairement facultatives] prises par la communauté internationale contre un état ayant rompu la paix ou violé le droit international est compatible avec le statut de neutralité». Il ne s’agit plus là de sauvegarde du territoire, mais bien de rappeler à l’ordre les pays qui violeraient la paix internationale. Les «sanctions collectives» prises par la communauté internationale seraient-elles compatibles avec le concept de neutralité ? La diplomatie suisse précise aussi, dans le même document : «le concept de neutralité ne se trouve nulle part dans la Charte des Nations unies, car un système de sécurité collective fonctionnant constamment ne laisse plus aucune place, par principe, à la notion classique de neutralité. Ce système exige en effet en permanence et de tous les états qu’ils agissent contre celui qui rompt la paix»1. «Agir contre celui qui rompt la paix» ne serait donc pas compatible avec la neutralité, mais par contre il est tout à fait compatible avec une politique de neutralité qui permet de «participer à des sanctions collectives prises par la communauté internationale contre celui qui rompt la paix».
Par ailleurs, le rapport sur la neutralité prévoit aussi un rapprochement avec l’UE : «Finalement, le présent rapport fait état de la latitude dont dispose la Suisse neutre en vue d’une éventuelle intégration dans l’UE. Il relève que la neutralité serait compatible avec une adhésion à l’Union dans sa forme actuelle tout en précisant que cette question devrait être réexaminée en fonction de l’évolution future de l’UE». Ce qui vient pour justifier sa demande d’intégration à l’UE qui date de 1992, finalement restée lettre morte suite à un référendum populaire (voir encadré ci-contre).
Mais la Suisse assume la mutation de sa politique de neutralité : «Il est possible que la neutralité de la Suisse continue de perdre de l’importance au fur et à mesure que se créeront des structures de sécurité européennes fiables. Que notre pays soit membre de l’UE ou non, la politique étrangère et de neutralité sera différente demain de ce qu’elle a été pendant la Guerre froide.»
Et le pays n’exclut pas une coopération militaire : «La neutralité ne s’opposerait pas non plus à ce que notre pays se rapproche de l’OTAN et de l’UEO (Union européenne occidentale, organisation de défense et de sécurité, actuellement en sommeil, composée d’États membres de l’OTAN et de l’Union européenne, ndlr)». En précisant, là aussi sur un ton de justification politique, que «la neutralité suisse resterait à la fois intacte et crédible si la Suisse était membre de l’UE». Alors qu’il est stipulé un peu plus loin : «Même si cette déclaration d’intention politique ne fonde encore aucune obligation juridique à une coopération militaire ultérieure dans le cadre de l’UE, un état candidat à l’adhésion doit admettre cette finalité de politique de sécurité et de défense inhérente à l’Union européenne. Cela signifie que l’État neutre doit être également prêt à repenser sa neutralité, au cas où l’évolution de l’Union le rendrait un jour nécessaire». Et ce avant même l’Europe des 27 et le Traité de Lisbonne ! Entre maintenir une neutralité «intacte et crédible» et être prêt à «repenser sa neutralité», le discours reste ambivalent.
Oui mais non
Si le peuple suisse a clairement dit «non» à une intégration pleine et entière dans l’Union européenne, la Suisse a déjà pris sa place sur l’échiquier mondial en développant la «sécurité par la coopération», qui consiste à «renforcer la coopération internationale afin de lutter plus efficacement contre ces menaces [nouvelles menaces émergentes, contre le terrorisme surtout, ndlr]. La Suisse a donc intensifié ses relations avec les organisations internationales oeuvrant dans le domaine de la sécurité internationale (ONU et OSCE notamment). Cette orientation de la politique de neutralité suisse a permis à notre pays de renforcer son engagement en faveur d’une politique de la paix dont le but est de contribuer à un ordre international juste et pacifique» (4).
On peut se demander quelle logique suit la Suisse en se rapprochant des organisations internationales si elle veut rester neutre. Par exemple, l’adhésion à une organisation militaire comme l’OTAN est proprement contraire aux principes fondateurs du droit à la neutralité. Pourtant, dès 1994, elle participe à une coopération appelée Partenariat pour la Paix (PPP) avec l’OTAN. Venant se joindre aux 26 pays membres, 20 autres états européens (y compris la Suisse) y participent pour renforcer la coopération en faveur de la paix.
Parallèlement, la Suisse doit définir sa position dans la Politique européenne de sécurité et de défense commune (PESDC), qui s’est mise en place entre les traités de Maastricht (1991) et de Nice (2000). Ce projet de politique commune de coopération pour la défense prévoit d’intégrer comme «partenaires», les États non-membres de l’OTAN, ni de l’UE, qui sont principalement la Russie, l’Ukraine, le Bélarus, la Moldavie... et la Suisse. Dans un rapport de 2001 intitulé Le développement d’un espace commun de sécurité et de défense de l’UE et ses conséquences pour la Suisse (5), les professeurs Philippe Braillard et René Schwok, de l’European Institute (Université de Genève) précisent que «L’adoption par l’UE d’un espace commun de sécurité et de défense sera un challenge politique pour la Suisse. C’est la première fois dans l’histoire que tous les voisins de la Suisse participeront à une organisation démocratique à dimension militaire. Cela pose des questions fondamentales pour un pays neutre qui aspire à rejoindre l’UE».
Les professeurs genevois soulèvent plusieurs questions, parmi lesquelles les activités de peace-keeping (6) que devrait assumer le PESDC. Entre autres, ils démontrent comment, à la présentation de ce projet de défense commune aux populations, les États neutres ont tenté de minimiser son aspect militaire pourtant intrinsèque. En outre, cette politique commune permettra d’exécuter les mission de UE sans mandat de l’ONU, mais sera entièrement dépendante de l’OTAN pour toutes ses actions militaires. Ils soulignent la principale difficulté pour la Suisse, qui serait de faire face à la nécessaire solidarité avec les membres UE dans les imprévisibles dynamiques internes inhérentes à tout conflit armé. Ils finissent enfin par une question de prospective non dénuée de sens : «Les états neutres qui participent au projet de PESDC tenteront-ils d’utiliser leur participation pour rejoindre l’OTAN par la petite porte ?»
On remarque donc que la Suisse défend sa neutralité dans sa forme «classique», mais s’intègre dans des grandes organisations internationales, qui pourraient à terme remettre en cause son principe de neutralité tel qu’elle l’a elle-même défini. La Suisse a organisé un référendum populaire en vue d’une intégration à l’UE. Une question se pose alors : En a-t-elle fait de même pour le PPP de l’OTAN et le PESDC européen ? Pas sûr que le peuple suisse soutienne ces décisions, quand on sait qu’il a voté un timide «oui» (54,6%) pour l’adhésion à l’ONU en 2002.
Mythes et alliances
Si la neutralité suisse a toujours eu un accent d’ambiguité, cela ne date pas d’hier. En 2001, un groupe d’historiens suisses (dont le directeur des Archives fédérales Christoph Graf) a publié un ouvrage explosif, intitulé L’histoire sous les ciseaux de la censure politique. On y apprend comment, dès 1945, Berne a tenté de maintenir intact sur la scène internationale le «mythe» de la neutralité suisse. Ils démontrent comment le Conseil fédéral, jusqu’en 1961, «a tenté d’empêcher un examen indépendant de l’histoire de la Suisse pendant la Deuxième Guerre mondiale ou, lorsque ce n’était pas possible à cause des révélations alliées, de l’influencer» (7). L’ouvrage montre comment Berne a obtenu que les Alliés diffèrent de 16 ans la publication de deux documents compromettants saisis par les Allemands lors de l’invasion de la France – et confisqués plus tard par les Alliés. Ces accords, conclus en 1939-40 en cas d’invasion de la Suisse par l’Allemagne, donnaient connaissance à la France de l’emplacement des fortifications suisses. Documents à l’appui, les auteurs racontent comment le chef de la diplomatie suisse de l’époque, le Conseiller fédéral Max Petitpierre, a habilement laissé entendre qu’il était dans l’intérêt des états-Unis d’empêcher la publication des documents en question. La Suisse «neutre» étant éventuellement disposée à conclure avec l’OTAN des accords secrets de coopération militaire, comme elle l’avait fait quelques années plus tôt avec la France. Selon un procès-verbal américain, l’OTAN était d’avis qu’une publication des documents «rendrait plus difficile toute négociation que l’OTAN pourrait un jour vouloir entamer avec les Suisses».
Plus récemment, à l’occasion de l’ultimatum américain lancé à Saddam Hussein le 12 mars 2003, le groupe parlementaire UDC a déposé une motion au Conseil national, qui fut présentée sous forme de postulat par le Conseiller aux états Maximilian Reimann le 19 mars 2003 en ces termes : «Le Conseil fédéral est chargé de présenter aux Chambres fédérales un rapport dans lequel il précisera sa définition de la neutralité suisse et sa position par rapport à cette neutralité, plus particulièrement en ce qui concerne la participation de la Suisse à l’ONU et les plus récentes décisions du Conseil fédéral en matière de politique étrangère, dans le contexte de la menace d’une guerre contre l’Irak. Ce rapport expliquera également comment le Conseil fédéral entend concilier la neutralité inscrite dans la Constitution avec l’objectif contradictoire d’adhérer à l’UE, sachant que celle-ci appliquera une politique de sécurité, une politique de défense et une politique étrangère communes. Le rapport devra présenter en outre une stratégie permettant à la Suisse de revenir à une neutralité perpétuelle, armée et libre de toute alliance». Ce à quoi suivit une claire et froide réponse du Conseil fédéral, le 28 mai 2003 : «La neutralité étant appliquée de manière conséquente sur la base du rapport de 1993 sur la neutralité, qui est toujours valable, le Conseil fédéral ne voit aucune nécessité de redéfinir la neutralité suisse et sa position, ni de rédiger un rapport sur ce thème» (4).
Sans état d’armes
Cette référence à la guerre en Irak fait suite à la vente des avions de chasse Tiger aux États-Unis à la fin du mois d’avril 2003, pratiquement en plein conflit irakien. Dans une intervention parlementaire, le Conseiller national Andreas Gross (PS) a posé la question de savoir si cette vente ne posait pas de problème du point de vue de la neutralité. Ce à quoi le Conseil fédéral a répondu que «la question de la neutralité et de la loi sur le matériel de guerre ne se posait plus en l’occurrence puisque la première livraison de Tiger à l’armée américaine était intervenue après la constatation de la fin du conflit par le Conseil fédéral (16 avril 2003) (8). [...] Les États-Unis ont officiellement certifié par écrit que ces avions ne seraient pas engagés dans des combats en Irak ou ailleurs, qu’ils seraient stationnés dans l’Arizona (Marine Corps Air Station de Yuma) et qu’ils seraient exclusivement utilisés lors d’exercices».
Pour justifier son positionnement, le Conseil fédéral a d’ailleurs ajouté que «la neutralité n’a pas empêché la Suisse de s’engager, pendant et après le conflit armé, en faveur de la population civile, des victimes de guerre et des prisonniers. Ses actes ont toujours visé à un meilleur respect des droits de l’homme et du droit humanitaire. Pour cela, la Suisse a reçu attention, respect et reconnaissance». On frôle l’ironie.
Par ailleurs, la Suisse est un des 40 plus gros exportateur d’armes légères au monde (9), et reste cohérente avec sa logique comerciale : «Une Puissance neutre n’est pas tenue d’empêcher l’exportation ou le transit, pour le compte de l’un ou de l’autre des belligérants, d’armes, de munitions, et, en général, de tout ce qui peut être utile à une armée ou à une flotte» (10). Des experts de l’Institut des Hautes études internationales (HEI) mentionnent la Suisse à plusieurs reprises parmi les pays exportant des armes légères à des régimes peu recommandables entre 2002 et 2004. On retrouve ainsi la Suisse parmi les 60 pays qui ont exporté des armes légères vers la Chine, la Guinée, l’Indonésie, Israël, le Pakistan, la Russie, la Serbie et la Turquie. La Suisse est seulement au 14e rang mondial pour la transparence de ses exportations, selon le baromètre de l’HEI en 2007 (avec un sursaut de transparence en 2008 face aux critiques). Sur 37 pays recensés, elle vient loin derrière les états-Unis et les autres pays européens. Les dépenses militaires de la Suisse en 2008 s’élèvent à 917 millions de francs suisses (160 millions d’euros) (11).
Nous pouvons donc affirmer que si la Suisse était un état neutre, elle serait certainement parmi les états neutres les plus armés au monde, et sûrement un des plus influents sur la scène internationale aux côtés d’États non neutres. Le monde des relations internationales est aujourd’hui en pleine mutation, et le Conseil fédéral suisse n’a de cesse de revoir sa propre définition de la neutralité, qui évolue au fil des ans pour mieux s’adapter au contexte international. La neutralité en Suisse n’est pas loin de devenir un problème d’identité nationale. Face à ces paradoxes et ces contradictions, Sacha Zala, directeur des Documents diplomatiques suisses à l’Université de Berne, nous donne la meilleur conclusion possible sur les relations schizophréniques que la Suisse entretient avec sa neutralité : «L’état neutre veut que la preuve de sa non-neutralité soit étouffée, car il projette de continuer à être non-neutre en tant qu’État neutre».
1. Rapport sur la neutralité publié en annexe du Rapport sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 1990 du 29 novembre 1993, et Brochure du Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS), en collaboration avec le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), http://www.eda.admin.ch/etc/medialib/downloads/edazen/topics/intla/cintla.Par.0031.File.tmp/Rapport_sur_la_neutralite_fr.pdf
http://www.eda.admin.ch/eda/fr/home/topics/intla/cintla/ref_neutr.html
2. Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération 24, 1954, No 1, p. 9 ss. (Résumé de la doctrine dominante sous forme de principes).
3. Adhésion au Conseil de l’Europe en 1963, à l’AELE en 1959 et à l’OCDE en 1960.
4. DFEA - La neutralité à l’épreuve du conflit en Irak - Synthèse de la pratique suisse de la neutralité au cours du conflit en Irak en réponse au postulat Reimann (03.3066) et à la motion du groupe UDC (03.3050) du 2 décembre 2005. pages 6544 – 6545.
http://www.eda.admin.ch/etc/medialib/downloads/edazen/topics/intla/cintla.Par.0033.File.tmp/NeutralitaetspraxisSchweiz.Irak-Konflikt.fr.pdf
5. The Development of a Common European Security and Defence Policy (CESDP) by the European Union and its Possible Consequences for Switzerland - Centre de politique de sécurité - Genève, 15 juin 2001
http://se1.isn.ch/serviceengine/FileContent?serviceID=ISN&fileid=3E6BB3CD-D1CD-95A7-F500-8713F1E1D77B&lng=en
6. Les crisis-management missions sont nommées les Petersberg tasks, ils comprennent les humanitarian et evacuation missions, peace-keeping missions et combat-force missions et comprennent les peace-making missions. L’EU n’utilise jamais l’expression peace enforcement ou peace restoration (rétablissement de la paix), prises en charge par le PESDC.
7. 20 juin 2001 - Michel Walter - La Suisse a tenté de maquiller des entorses à sa neutralité.
http://www.swissinfo.ch/fre/archive.html?siteSect=883&sid=728645&ty=st
8. «Formellement le 16/04/2003, le Conseil fédéral a estimé que les conditions permettant de conclure à la fin des hostilités étaient réunies. En conséquence, le droit de la neutralité n’était plus applicable et les mesures prises par le Conseil fédéral avant et au cours du conflit ont donc été levées. Cependant, il est important de noter que la constatation de la fin des hostilités n’entraîne pas la cessation de l’applicabilité du droit international humanitaire. En effet, l’art. 6 de la IVe Convention de Genève prévoit qu’en territoire occupé, la convention reste entièrement applicable pendant une période d’un an suivant la fin des opérations militaires, après quoi la puissance occupante ne serait liée que dans la mesure où elle continue d’exercer des fonctions gouvernementales.»
DFEA - La neutralité à l’épreuve du conflit en Irak, voir note 4
9. Human Rights, Armes légères : la Suisse manque de transparence, 30 août 2007.
http://www.humanrights-geneva.info/Vendeuse-d-armes-la-Suisse-lutte,3467
11. Il prezzo delle armi (Le prix des armes), article de L’Hebdo - 19 juin 2008.
http://www.internazionale.it/cartoline/cartolina.php?id=19589&issue_id=343&oid=247
Rédacteurs :
Antonio Carola, Agropoli Italie
Cyril Berard, Nantes France
Imprimer cet article 
article précédent
